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Marcos Históricos da Legislação do Petróleo
1ª Fase (até 1934) – Fragilidade Institucional
Período Colonial – Ordenações Manuelinas – Sistema Regaliano
O regime mineral regaliano é o regime minerário no qual os recursos minerais do subsolo são apartados do domínio do solo e constituem propriedade do soberano, que pode autorizar sua exploração por particulares através de decretos em que os regramentos da concessão são estabelecidos.
O sistema regaliano, de origem feudal, privilegia o interesse pessoal do soberano e prevaleceu no Brasil desde a Colônia até o início da vigência da Constituição Federal de 1891. Consagrado nas Ordenações Manuelinas, apregoava que o solo constituía propriedade distinta do subsolo, que pertencia à Coroa Portuguesa, a qual, por sua vez, poderia explorá-lo diretamente ou delegar (conceder) sua exploração.
Constituição Imperial de 1824
A Constituição Imperial de 1824 não era clara sobre o regime minerário brasileiro. A analogia com o inciso XXVI do art. 179, que cuidava do direito relacionado às invenções e descobertas, indicava que o constituinte teria optado por um regime que teria garantido o direito pleno à propriedade. Porém, na corrente doutrinária dominante, prevaleceu o entendimento de que o direito de propriedade abrangia apenas a superfície do solo.
Pode-se, portanto, deduzir que, a partir da outorga da Constituição Imperial de 1824, passou a viger, no Brasil, o regime mineral dominial, que, diferentemente do regaliano, confere ao Estado (e não ao a propriedade dos recursos minerais, cuja exploração deveria atender aos interesses da sociedade).
Em 1864, através do Decreto nº 3.352-A, o Imperador D. Pedro II “concede a Thomaz Denuy Sargent faculdade pelo prazo de 90 anos para, por si ou por meio de uma Companhia, extrair turfa, petróleo e outros minerais das Comarcas do Camamú e Ilhéus, da Província da Bahia”. Em 1872, o Decreto Imperail 5.014 concede a Luiz Mateus Maylakki direitos de extração de carvão e petróleo na Província de São Paulo, Comarcas de Sorocaba, Itapetininga e Itu. Em 1888, o Decreto 10.073/1888 autoriza Tito Lívio Martins a explorar petróleo no morro de Bofete, Município de Tatuí, São Paulo.
Constituição Federal de 1981
O art. 72, § 17, alínea “a” da primeira Constituição republicana brasileira instituiu o regime minerário fundiário ou de acessão no Brasil (ressalvada reserva legal):
“As minas pertencem ao proprietário do sólo, salvo as limitações
estabelecidas por lei, a bem da exploração das mesmas”.
O proprietário do solo é também proprietário do subsolo, das jazidas minerais e outros recursos eventualmente existentes, salvo reserva legal.
A implementação do regime sofreu forte influência do sistema norte-americano, em que se privilegia o interesse privado do proprietário do solo. As riquezas do subsolo são meros acessórios do principal (solo), equivalendo aos frutos no sentido jurídico do termo. Entretanto, muitas vezes os frutos (subsolo) são mais valiosos do que a propriedade propriamente dita.
O regime fundiário ou de acessão sofreu mitigação pelo Código Civil de 1916, pela Lei Calógeras e pela primeira Lei de Minas.
Em 1907, foi criado o Serviço Geológico e Mineralógico do Brasil, através do Decreto Federal nº 6.323.
A Lei Calógeras, de 1915, é a primeira regulação da atividade minerária no Brasil. Nela distingue-se a propriedade do solo e a do subsolo, possibilitando sua desapropriação independentemente da do solo. Engloba, em seu conceito, as “massas mineraes ou fosseis existentes no interior ou na superfície da terra”, incluindo entre elas a “hulha, o grafito, os lignitos e os oleos minerales”.
O Decreto Lei nº 4.265/1921 corresponde à primeira Lei de Minas brasileira. Considera minas, para o efeito da lei, “além das minas propriamente ditas”… “os combustíveis fosseis” e “outras substâncias de alto valor industrial”.
2º Fase (1934 – 1953) – Construção Institucional
Constituição Federal de 1934
A Constituição Federal de 1934 recebeu influência da Constituição Mexicana de 1917 e do reconhecimento do petróleo como um bem estratégico para a segurança dos Estados após a 1ª Guerra Mundial.
Seu art. 118 preconiza a separação pela entre a propriedade do solo e a dos recursos minerais presentes no subsolo:
“As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas
dӇgua, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de
exploração ou aproveitamento industrial”.
Os recursos naturais integram o domínio público do Estado, cabendo-lhe seu controle, fiscalização e outorga da exploração e produção.
Marcos Legislativos:
- Decreto 23.979/1934 – Criação do Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) com incorporação do Serviço Geológico e Mineralógico do Brasil à estrutura do DNPM.
- Decreto 24.642/1934: 1º Código de Minas do Brasil
– Definição de jazida e mina; classificação das jazidas em classes, incluindo a dos “combustiveis fosseis solidos”, a das “rochas betuminosas e pyrobetuminosas” e a do “petroleo e gazes naturaes”.
– Capítulo próprio para as “jazidas de petróleo e gases naturais” incluído posteriormente pelo Decreto-Lei nº 366/1938.
– Art. 97. “As jazidas de petróleo e gases naturais acaso existentes no território nacional pertencem aos Estados ou à União, a título de domínio privado imprescritível, na seguinte conformidade:”. - Decreto Lei nº 395/1938:
– Declara de utilidade pública e regula a importação, exportação, transporte, distribuição e comércio de petróleo bruto e seus derivados, bem como a indústria de refinação de petróleo importado no Brasil.– Nacionaliza a indústria da refinação do petróleo nacional ou importado.
– Cria o Conselho Nacional do Petróleo (art. 4), órgão específico para regulação e fiscalização do setor petróleo, antes competência do DNPM.
– Em 1939 é descoberta, pelo DNPM, em Lobato (bairro de Salvador-BA), a primeira acumulação de petróleo comercial no Brasil. - Decreto-Lei nº 3236/1941 (Código do Petróleo)
– Primeiro Estatuto integralmente dedicado ao regime legal das jazidas de petróleo e gás natural, rochas betuminosas e pirobetuminosas.
– Primeiras tendências monopolísticas: “art. 27. É facultado à União reservar zonas presumidamente petrolíferas, dentro das quais não se outorgarão autorizações de pesquisa ou lavra”.
3ª Fase (1953-1995) – Monopólio Petrobras
Marcos Legislativos:
Lei nº 2004/1953 – Criação da Petrobras
- Cria a Petrobras, define atribuições do CNP e institui o monopólio sobre as atividades de pesquisa e lavra, refinação, transporte marítimo e dutoviário de petróleo bruto e derivados.
- Monopólio da União sobre as atividades da indústria do petróleo é exercido por meio do CNP (órgão de orientação e fiscalização) e da Petrobras e suas subsidiárias (órgãos de execução).
- Petróleo foi altamente estratégico para a definição da 2a Guerra Mundial, o que repercutiu na discussão sobre a importância da Lei que instituiu o monopólio e criou a Petrobras a reboque da campanha “O Petróleo é Nosso”.
Constituição Federal de 1967 (Art. 162)
O art. 162 da Constituição Federal de 1967 elevou a mandamento constitucional o monopólio da pesquisa e lavra de petróleo e gás natural.
- 1976: Contratos de Serviço com Cláusula de Risco
– Determinação presidencial (Exposição de motivos 217/16), Prestação de serviços de E&P (Exploração e produção) por empresas ou consórcios à Petrobras.
– Resultados modestos, tanto em investimentos quanto em descobertas.
– Preservação dos contratos: ainda há contratos de risco vigentes no Brasil.
Constituição Federal de 1988
Monopólio estatal absoluto (arts. 176 e 177)
- Pesquisa, lavra, refinação, importação e exportação, transporte marítimo e dutoviário são monopólio da União (não delegável).
- Vedação expressa aos contratos de risco (art. 45 do ADCT garantiu prosseguimento das atividades nos campos descobertos).
- Recepção integral da Lei nº 2.004/1953 (Petrobras e CNP – sucedido pelo Departamento Nacional de Combustíveis – DNC, continuam incumbidos do exercício do monopólio estatal do petróleo).
Constituição Federal de 1988
– Possibilitou à União contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades monopolizadas, na forma como estipulado em Lei.
4ª Fase (a partir de 1995) – Regulação e Competição
Lei 9478/1997 – Lei do Petróleo
- Criação do CNPE e da ANP.
- Extinção do DNC.
- Instituição do Regime de Concessão: monopólio exercido através da concessão de áreas (por licitação) a empresas estatais ou privadas, nacionais ou estrangeiras, para execução das atividades de E&P (por delegação).
2005: Primeira descoberta no pré-sal
– Primeira perfuração a atingir o contexto geológico do pré-sal.
– Poço perfurado no Prospecto de Parati (Bloco BM-S-10), que posteriormente se mostrou não comercial.
2007: Descoberta de Tupi
- A Petrobras anuncia a descoberta no prospecto de Tupi, no Bloco BM-S-11 (Bacia de Santos), com volume recuperável estimado entre 5 e 8 bilhões de barris de qualidade e gás natural de óleo equivalente.
- Avaliação regional do potencial petrolífero do pré-sal indica sua robustez e extensão pelas bacias sedimentares “offshore” do Sul e Sudeste do Brasil. Atualmente, Tupi constitui o maior campo de petróleo já descoberto no Brasil. Em 2018, a produção do pré-sal brasileiro superou a do pós-sal.
2010: Marcos regulatórios do pré-sal
Lei 12.276/2010 – Institui o Regime de Cessão Onerosa.
Lei 12.304/2010 – Autoriza a criação da Pré-Sal Petróleo S.A.
Lei 12.351/2010 – Institui o Regime de Partilha da Produção para Áreas do Pré-Sal e Áreas Estratégicas e cria o Fundo Social.
2013: Criação da Pré-Sal Petróleo
- Decreto nº 8.063, de 1º de agosto de 2013
– Cria a Pré-Sal Petróleo e aprova seu Estatuto Social.
Lei nº 12.858/2013, de 09 de setembro de 2013
– Destina 50% da arrecadação de Royalties e 50% dos recursos do Fundo Social às áreas de saúde e educação.
Destina as receitas advindas da representação da União pela Pré-Sal Petróleo nos Acordos de Individualização da Produção à educação e saúde.
2017: MP 811
Comercialização do petróleo e gás da União
- A Medida Provisória faculta à Pré-Sal Petróleo comercializar o Petróleo e o Gás Natural da União com ou sem a interveniência de um agente comercializador.
- Realização da primeira comercialização de petróleo da União, em 5 de março de 2018 – 500 mil barris de petróleo de Mero (Libra).
2018: Sancionada lei que autoriza venda direta do petróleo e do gás natural da União pela Pré-Sal Petróleo
2021: Novo marco legal do setor de Gás Natural no Brasil
Lei nº 14.134/2021 – A lei foi instituída no âmbito da discussão de incentivos para ampliação da concorrência no setor como forma de estimular a produção e o mercado de Gás Natural no País.”
As concessões então outorgadas eram totalmente distintas das concessões atuais. Denominadas atualmente de “concessões arcaicas”, caracterizavam-se pela duração longa, ou mesmo indeterminada, vinculada à comercialidade da jazida petrolífera, pela amplidão de áreas concedidas, pela inexistência de investimentos exploratórios obrigatórios e pela contrapartida única de pagamento de royalties pelo concessionário ao Estado hospedeiro ou a seu soberano.